张力伟：地方政府为何会“矫枉过正”？| 对话佳作077期
“十四五”规划指出，完善党和国家监督体系，要“健全发现问题、纠正偏差、精准问责有效机制，构建全覆盖的责任制度和监督制度。”然而，目前的地方政府运作却表现出政策执行罔顾实际的“矫枉过正”倾向。2018年，《人民日报》报道的“副局长因洗澡未接电话遭处分”的新闻引发网上海量争议，这是问责矫枉过正的典型案例。而在实际中，“过正”的倾向不只出现在问责领域，还广泛地存在于政策过程当中。那么，“矫枉过正”与其他政府行为相比在表现形式上有何不同？又是何种组织要素型塑的？与中国行政体系有何种关联？吉林大学行政学院讲师张力伟于2021年6月在《中国公共政策评论》发表的《组织控制悖论：地方政府的“矫枉过正”现象——基于田野调查的组织学分析》（点击阅读原文）一文，对上述问题做了系统回答。平台邀请到张力伟老师对论文延伸问题做进一步分享，以飨读者。
嘉宾介绍
张力伟，政治学博士，吉林大学行政学院讲师、廉政研究与教育中心研究员，美国伊利诺伊大学香槟分校访问学者。兼任美国公共行政学会会员，国际风险分析学会会员。主要从事政治学理论、公共管理、风险治理与国家安全方面的研究。近年来发表SSCI文章6篇，CSSCI（含扩展版）文章20余篇，其中一篇SSCI论文入选ESI高被引论文，多篇文章被《新华文摘》《中国社会科学文摘》《人大复印资料》全文转载。
访谈实录
Q1：您可以简单介绍一下2021年6月在《中国公共政策评论》发表的《组织控制悖论：地方政府的“矫枉过正”现象——基于田野调查的组织学分析》一文吗？
张力伟：这篇文章的写作缘起是我和我朋友的一次闲谈。我朋友在基层工作，给我讲了很多他们工作中遇到的事情，其中就提到了“矫枉过正”这个现象。之后，我另外和一些朋友聊起这个问题的时候，我的朋友讲，这是政府过程中很无奈的现象——“矫枉必须过正，不过正则不能矫枉”。这句出自毛选的话引起了我强烈的兴趣。于是，我用了几个月的时间访谈了地方政府各个层级、不同部门的工作人员，向他们了解工作中“矫枉过正”的现象。在整理访谈材料的基础上，我从组织学理论中寻找分析视角，进而完成了这篇文章。写作之后，我在伊利诺伊大学香槟分校访学时的合作导师，美国著名社会学学者廖福挺（Tim Liao）教授，和《中国公共政策评论》的朱亚鹏教授、岳经纶教授都给我提出了很多宝贵的建议，最终形成了这篇发表的终版。总的来说，善于从日常生活中提炼问题，善于把现象和理论结合起来，我认为这是做好政治学研究和公共管理研究的一个要点。
Q2：从纵向和横向两个维度来看，不同政府部门面临“矫枉过正”的压力表现是否具有差异？您认为是什么因素导致了这些差异？
张力伟：纵向治理体系中的“矫枉过正”是一种不合理的“层层加码”，横向治理体系中的“矫枉过正”则是“一刀切”似的任务分配。这种差异的主要原因就在于层级制的结构。在单位体系内部，事实上也会出现层层加码的问题。简单地说，只要科层制存在，那么就会有“矫枉过正”，但是“矫枉过正”不一定是科层制的运作特点。我们如果跳出学术，回归日常生活的解释，“矫枉过正”体现了日常中“省事”和防止“不出事”的逻辑。小学时候，老师为了防止我们迟到，本来学校规定8点到校，老师就提高标准，让我们7点45到校——这就是很明显的“矫枉过正”。另外，就像我在文章中提到的，一些部门为了防止“会哭的孩子有奶吃”，那么干脆就一刀切，这种形式公平可以堵住所有人的嘴，于是便省去了任务分配前调研的麻烦。归根结底，评价一件事是不是“矫枉过正”，标准就是两个：第一，是不是为了省事；第二，是不是怕出事。
Q3：您认为地方政府在一些方面“矫枉过正”与另一些方面执行不力两种现象并存的原因是什么？
张力伟：问题的核心是组织目标和组织能力之间的不相匹配。我们都说“能力越大、责任越大”，但现在是“身份越低、责任越大”，我们以强化目标来压实责任，往往忽略了组织能力这一关键问题。一旦组织以及组织中的个人发现自己无力执行这个政策，要么就是“躺平”，要么就是以各种手段来搪塞上级。所以我们团队在从事责任政治研究的时候，就提出了“以能定责”“以责确权”“权责统一”的权责分配原则，核心就是有多大能力就干多大事，想让人干多大事就得给人多少资源。想让马儿跑，又让马儿不吃草是不行的。
Q4：请问您是如何将田野调查资料与组织控制理论分析框架相结合，从而提炼出激励、成本和沟通三个要素的？这三者之间的关系是什么？
张力伟：组织控制的框架是我在阅读大量组织控制（organizational control）文献的基础上提炼出来的。当然，组织控制的影响因素并不局限于此，我只是根据我的案例归纳出这三个最为重要的变量。我个人的观点是，在组织中，激励是最为核心的要素，激励和沟通都是影响组织行为的关键变量。组织制度主义中有个比较基础的原则，行动一方面出于行动者的意愿，另一方面出于行动者的能力。那么激励实际上就关涉了意愿的问题，因为个人做事的意愿是行动中最为基础的要素，你能力再强，如果不愿意做事，那么就毫无意义。而成本和沟通问题则影响了行动者的能力。比如成本，如果做一件事很复杂，那么行动者的能力就难以支持。再比如沟通，如果没有得到很好的指示，那么这件事行动者就不会干。同样，上述也是一种框架化的理解，因为激励也会影响能力，成本和沟通也会限制意愿。所以我们在分析问题的时候既要按照变量单独分析，也要将不同变量综合起来一起考虑，这样才能够得到对现象的系统分析和全面认识。
Q5：在您的调研过程中发现“矫枉过正现象几乎涵盖了不同部门”，问责领域的“矫枉过正”对其他领域政策执行的“矫枉过正”现象会起到何种影响？
张力伟：第一是组织内部的模仿参照。这个问题很好理解。一看问责领域都“矫枉过正”了，其他领域也跟着“矫枉过正”。尤其对于问责这种激励机制的变化，会很显著地影响到其他组织机制。第二是强化了不作为的现象。如果问责“矫枉过正”，那么可能出现的现象就是不管干什么、干得好不好、对不对，都有被问责的风险。组织和人都是理性的，都是规避风险的行动者。既然干也不对、不干也不对，就不如什么都不干，毕竟还能省事。所以我们就会看到很多不作为的现象。为了避免不作为，上级就会更加加码，于是就衍生出了更为极端化、多样化的“矫枉过正”。
Q6：从结果导向来看，“矫枉过正”“层层加码”“行政发包”“形式主义”等都无形中增大了基层政府的负担，您认为它们之间的联系和区别是什么？应如何对具体的增负现象进行分类？
张力伟：单纯从上述四个现象来看，“行政发包”只是中国行政过程的一种解释，不能说是增大基层政府负担的直接原因。“层层加码”和“形式主义”可以在一定程度上分别纳入到“矫枉过正”的框架里，但是我在文章也提出，“矫枉过正”是一种极端化的、异化的“层层加码”与“形式主义”。第一，“层层加码”是任务分配的过程。组织内部适度的层层加码其实是一种激励或者鞭策的手段，若加码远远超越了组织的能力范围，那么这种加码就是“矫枉过正”了。第二，形式主义本质上是一种应对行为。诚然，有些时候走形式也是组织需要，但是对于形式投入的成本过大，便也就衍化为一种“矫枉过正”了。
Q7： 您认为容错纠错机制对“只为结果可以不要效果”的组织心理会产生什么影响？
张力伟：容错纠错机制是一种“过程导向”的管理方式，强调绩效考核中的过程与结果相平衡。当绩效考核转向过程导向的时候，那么行动者就可以在一定程度上避免结果导向的问责所带来的压力，从而在过程上下文章，进而可以在一定程度上实现组织目标。不过现实表明，容错纠错机制的效能本身也取决于行动者对这个机制的信任程度。因为对于“错”的认定很模糊，没有明确的标准，行动者不知道自己的行动是否属于可以宽免的“错”，故而在效果和结果之间，行动者还是倾向于选择“结果”。
Q8： 现实情况中，基层首创、容错纠错等制度设计也发挥了一定的激励作用，但也存在“叫好不看好”的情况，基于您对责任政治较多的研究经历，您认为应如何通过优化问责避免矫枉过正？
张力伟：就像我在上一个问题中回答的那样，容错纠错机制的评价标准是很模糊的，所以在执行起来会存在很多问题，也会面临巨大的执行成本。对于避免“矫枉过正”本身而言，有这样几种思路吧：第一，制订统一的容错标准，问责过程中要有公共参与，要有被问责者的申辩，要有对问责过程与结果的完整解释，如同法律判决一样。我比较认同加拿大的廉洁专员（integrity commissioner）制度，廉洁专员在问责特定人员的时候都是精准问责的思路，并且问责全过程以及问责的文本都是向社会完全公开的，这样就提升了问责的精度和效度。第二，最关键的还是在于一种科学的合理的权责分配关系，这是“矫枉过正”的治本之策。
Q9： 您在从事政治学和公共管理研究过程中，有什么经验和视角值得分享？
张力伟：无论是政治学研究还是公共管理研究，核心都要回归社会、回归生活，从社会与生活中挖掘政治学与公共管理的“大问题”与“真问题”，只有打通“书斋”和“田野”，政治学和公共管理研究才能有所收获。有很多人纠结于方法，觉得只有XX方法才是好的、科学的。这种观点本身就很有问题。我在美国的时候，我的合作导师给我讲，方法没有好坏，只有合不合理。只要是你所用的方法能够解决问题，那就是科学的方法。我的合作导师是美国著名的社会学学者，对于定量研究简直是出神入化，但是他从来不排斥其他方法，并且一直和我谈读书的重要性以及应用基础理论的重要性。我个人觉得，这就好比吃饭你要拿筷子，而不是拿铁锹。政治学和公共管理研究的关键就是寻找真问题，生产新知识。寻找问题，要在无数的文献中、在历次的社会生活实践中发掘，而捕捉问题、解释问题的能力就在于是否拥有扎实的基础理论、拥有宽广的研究视野、拥有清晰的论证逻辑。我们作为青年学者，身上的责任还是很重大的，我们是新时代的切身体验者，也是社会变迁结果的第一感知者，我们应该以“简约而不简单”的思维去发现、分析与解释社会中的新现象、新问题，解析新时代政治生活、社会生活与日常生活的基本方式，呈现复杂社会的“变”与“常”。
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访谈：张珺 苏芮 成纪宏 吴芳 高姝蕊
编辑：吴芳
审校：对话佳作版块团队